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人民網(wǎng)

一塊逾7平方公里的地塊,卻藏著數(shù)十塊相互“打架”的地——城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地,在國土規(guī)劃中是耕地,在林業(yè)規(guī)劃中是林地,挨著水庫的是水利用地。土地性質(zhì)說不清,這些地就沒法用。
  打架了,怎么辦?只好部門之間協(xié)商著改。不同部門經(jīng)常為規(guī)劃協(xié)調(diào),到底是什么性質(zhì)的地,應(yīng)該怎么處理,時間久了,誰都說不清。在澄邁縣,海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)軟件園的這塊地,以前一動就扯皮。
  現(xiàn)在,部門之間不用再“撕”了。

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"一張藍(lán)圖"治了"規(guī)劃打架"

    改變來自海南成為全國唯一的省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)省份。2015年6月,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議,同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。   
  為此,海南省政府成立以省長劉賜貴為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組,全力推動“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)工作,17個省直部門全程參與。省級“多規(guī)合一”工作主要通過編制《海南省總體規(guī)劃》,落實(shí)全省“一盤棋”理念,形成引領(lǐng)全省發(fā)展建設(shè)的一張藍(lán)圖。市、縣“多規(guī)合一”工作同步推進(jìn),建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系,實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)銜接,最大限度地守住生態(tài)紅線、發(fā)揮資源利用效率、提高行政審批效率。

  • “一張藍(lán)圖”能解決“規(guī)劃打架”嗎?這張藍(lán)圖長啥樣?多規(guī)怎么合?誰來合?如何保障“干到底”?

打架:多重規(guī)劃之困

一個縣竟有各類規(guī)劃67個

    海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)美寧村在海邊,離繁華的盈濱半島很近。10年前,這里還是個荒島。隨著海南國際旅游島建設(shè)和?谑姓w向西遷移,與?诰o連、面朝大海的盈濱半島,商業(yè)地產(chǎn)一下子火了起來。
  地區(qū)開發(fā)了,卻沒有污水管道。海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會環(huán)保局局長王堯說,那時,美寧周邊十幾個村子,連同一些商品房小區(qū),生活污水都只能亂排或偷排進(jìn)海。為了這個問題,居民急,澄邁縣也著急。2011年就立了項(xiàng),但3年多都動不了工,2015年方開工。為什么?

  • 全縣共有各類規(guī)劃67個:據(jù)不完全統(tǒng)計,“十二五”期間,全縣共有各類規(guī)劃67個。“澄邁的情況并非特殊案例!睒I(yè)內(nèi)人士介紹說,“規(guī)劃太多太亂太雜的情況,在海南全省甚至全國都有,并不稀奇!
  • 統(tǒng)籌布局難解決:一個縣到底有多少生態(tài)林地、多少公益林、多少基本農(nóng)田、多長海岸線,各個部門的說法不一。全省的生態(tài)紅線應(yīng)該怎么劃,也只能定個大概。近海資源應(yīng)該怎么規(guī)劃,各市縣各行業(yè),各有各的想法,各有各的算法。
  • “規(guī)劃打架”的五類情況:基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一;各類規(guī)劃在編制過程中使用的坐標(biāo)系不一致;規(guī)劃編制依據(jù)不統(tǒng)一,城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法編制,土地利用總體規(guī)劃依據(jù)土地管理法編制,林業(yè)、環(huán)保各有依據(jù);技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;規(guī)劃編制期限不統(tǒng)一,國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃期限是5年,土地利用總體規(guī)劃的期限一般為15年,城市總體規(guī)劃期限一般是20年。
  • 造成的重點(diǎn)問題:數(shù)據(jù)打架、圖斑沖突,讓多數(shù)規(guī)劃淪為空文,有的規(guī)劃則陷入了什么都涉及、什么都管不了的尷尬境地!笆锌h各自為政、空間布局散亂、生態(tài)本底侵蝕、項(xiàng)目審批遲滯。”海南省常務(wù)副省長毛超峰調(diào)研后總結(jié)了“規(guī)劃打架”造成的重點(diǎn)問題。不僅如此,統(tǒng)籌布局、優(yōu)化資源配置的問題也很難得到解決。

突圍:繪出“一張藍(lán)圖”

解決各類規(guī)劃的重疊圖斑127.9萬塊

    按“一張藍(lán)圖”要求,打架的土地依照同一標(biāo)準(zhǔn)明確了屬性,打架的林地和農(nóng)地在合法合規(guī)的前提下被調(diào)出來給建設(shè)項(xiàng)目用。按照這個標(biāo)準(zhǔn),萬寧市副市長來慶強(qiáng)說,萬寧56個拖延多時的打架項(xiàng)目也終于在2015年開了工。
  2015年底,《海南省總體規(guī)劃》出臺。它包含了《海南省主體功能區(qū)劃》《海南省生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃》《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《海南省土地利用總體規(guī)劃》《海南省林地保護(hù)利用規(guī)劃》《海南省海洋功能區(qū)劃》。多個規(guī)劃合到一個“總規(guī)”里,通過空間置換等方式,共協(xié)調(diào)處理重疊圖斑127.9萬塊,有效解決了耕地、林地、巖線的圖斑重疊等問題,形成了完整的“一張藍(lán)圖”。

  • 故事一:生態(tài)保護(hù)和建設(shè)如何平衡
    “多規(guī)合一”開始后,瓊中瞅準(zhǔn)機(jī)會,一面按照全省統(tǒng)一的坐標(biāo),將陸地面積55.7%的地區(qū)劃為禁止和限制紅線區(qū),風(fēng)景優(yōu)美的黎母山百花嶺都在其中;一面以省環(huán)保廳下發(fā)的生態(tài)紅線為基準(zhǔn),將山上的建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一調(diào)配給山下!皬拇艘院螅吮匾A(chǔ)設(shè)施,再也不會在山上動土了!崩湟愀吲d地說。
  • 故事二:"一張藍(lán)圖"在開發(fā)邊界上的選擇
    在三亞“多規(guī)合一”中,確定三亞生態(tài)紅線區(qū)用地面積約占全市陸域面積的44.7%。除將北部山體林地、水源地、近海自然資源等重要生態(tài)功能區(qū)劃入生態(tài)紅線區(qū),還將位于城市內(nèi)部的河流水系、山體林地、公園、濕地等一并劃入生態(tài)紅線區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。簡單地說,城市發(fā)展,要體現(xiàn)“顯山”“露水”“見林”“透氣”的原則。
  • 實(shí)現(xiàn)全省一盤棋
    “多規(guī)合一”就是要“把海南當(dāng)作一個整體來規(guī)劃”,實(shí)現(xiàn)全省一盤棋,科學(xué)發(fā)展,綠色崛起。從2015年7月20日至12月1日,海南省組成6個檢查組,在全省沿海12個市縣,對環(huán)島1823公里海岸線開展為期1個月的海岸帶保護(hù)與開發(fā)專項(xiàng)檢查和3個月的全面整改。全省海岸帶200米范圍納入《海南省總體規(guī)劃》生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行嚴(yán)格管控。
  • 劃定生態(tài)紅線截
    至2015年底,海南確定全省陸域生態(tài)紅線面積11535平方公里,占全省陸地總面積的33.5%;近岸海域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域總面積2920平方公里,占近岸海域面積12.3%。同時劃定了資源消耗上限和環(huán)境質(zhì)量底線,提出全省耕地保有量、永久農(nóng)田保有量、林地保有量、自然岸線保有率和全省空氣質(zhì)量水平,城市水體和近岸海域水質(zhì)等管控目標(biāo)。

改革:78張表變“一張表”

減少審批環(huán)節(jié):如今,走進(jìn)軟件園的企業(yè)服務(wù)超市,將申報材料交給園區(qū)的代辦員,只要交一份申報材料,工商、稅務(wù)、公安等部門就會共享互認(rèn),最快3個半小時,企業(yè)就能辦完設(shè)立手續(xù)。項(xiàng)目從申請到竣工驗(yàn)收需要的審批時間從425天縮減至37天,審批提速達(dá)80%以上。 減少審批環(huán)節(jié):如今,走進(jìn)軟件園的企業(yè)服務(wù)超市,將申報材料交給園區(qū)的代辦員,只要交一份申報材料,工商、稅務(wù)、公安等部門就會共享互認(rèn),最快3個半小時,企業(yè)就能辦完設(shè)立手續(xù)。項(xiàng)目從申請到竣工驗(yàn)收需要的審批時間從425天縮減至37天,審批提速達(dá)80%以上。
推行“兩書一制度”:在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上,老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)推行“兩書一制度”,通過向社會公開“業(yè)主承諾”“設(shè)計方承諾”“施工方承諾”“監(jiān)理承諾”等方式取代規(guī)劃報建、施工許可階段的審批事項(xiàng)。推行“兩書一制度”:在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上,老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)推行“兩書一制度”,通過向社會公開“業(yè)主承諾”“設(shè)計方承諾”“施工方承諾”“監(jiān)理承諾”等方式取代規(guī)劃報建、施工許可階段的審批事項(xiàng)。
規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接:三亞市將規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接,“多規(guī)合一”后的“一張藍(lán)圖”嵌入到全市審批一體化系統(tǒng)里。市政務(wù)中心主任侯振華說,現(xiàn)在已有41個審批部門、4個公共服務(wù)部門、5家中介部門根據(jù)“多規(guī)合一”的部署,入駐政務(wù)中心。規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接:三亞市將規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接,“多規(guī)合一”后的“一張藍(lán)圖”嵌入到全市審批一體化系統(tǒng)里。市政務(wù)中心主任侯振華說,現(xiàn)在已有41個審批部門、4個公共服務(wù)部門、5家中介部門根據(jù)“多規(guī)合一”的部署,入駐政務(wù)中心。
異地占補(bǔ)平衡:“過去市縣只能內(nèi)部占補(bǔ)平衡,沒有建設(shè)用地指標(biāo)了,就沒辦法了!嘁(guī)合一’后,全省建設(shè)用地底數(shù)清楚,可以采取異地占補(bǔ)平衡辦法。瓊海占補(bǔ)平衡不了就通過其他市縣協(xié)調(diào)!泵逭f,全省一盤棋,讓全省范圍內(nèi)的占補(bǔ)平衡成為可能,從而保障重點(diǎn)項(xiàng)目如期動工。 異地占補(bǔ)平衡:“過去市縣只能內(nèi)部占補(bǔ)平衡,沒有建設(shè)用地指標(biāo)了,就沒辦法了!嘁(guī)合一’后,全省建設(shè)用地底數(shù)清楚,可以采取異地占補(bǔ)平衡辦法。瓊海占補(bǔ)平衡不了就通過其他市縣協(xié)調(diào)!泵逭f,全省一盤棋,讓全省范圍內(nèi)的占補(bǔ)平衡成為可能,從而保障重點(diǎn)項(xiàng)目如期動工。

探索:怎么保證“干到底”

三亞的“雙修”

    

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師張兵認(rèn)為,三亞的“雙修”對上述問題進(jìn)行了具體探索,F(xiàn)有的“一張藍(lán)圖”,既有對三亞總體生態(tài)格局的保護(hù)與管控,又有對山脈、海岸、水系廊道等各系列層面的中觀梳理,還有對建筑、街道等景觀的微觀設(shè)計。

規(guī)劃團(tuán)隊參與改造,保證藍(lán)圖不走樣。將規(guī)劃作為包含“設(shè)計、實(shí)施、推進(jìn)、保障”在內(nèi)的綜合學(xué)科研究,打破過去只重設(shè)計、忽視操作的狀況。三亞“雙修”按10年期分階段推進(jìn),專家不僅參與設(shè)計,也參與項(xiàng)目實(shí)施。

技術(shù)專家與行政單位對接。打破傳統(tǒng)規(guī)劃只管圖、行政只管批、建設(shè)只管建的狀況。創(chuàng)新對接模式,采取“行政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、技術(shù)協(xié)同對接”框架:組建聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)7個工作組,實(shí)施中,行政主管單位以項(xiàng)目牽頭,技術(shù)專家深入?yún)f(xié)助指導(dǎo),形成立體對接格局。

站在全省層面

    

“‘多規(guī)合一’改革要解決的核心問題是政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化!泵逭f。   

毛超峰和王路都認(rèn)為,現(xiàn)行的行政管理體制和各種規(guī)劃編制的工作機(jī)制造成了部門利益分割的局面,由此帶來行政管理上的深層次矛盾,靠精簡審批流程的簡單修改已無法解決,需要中央授權(quán)海南,在省域范圍內(nèi)對現(xiàn)行國家法律法規(guī)的一些條款可以有所突破,探索出一套新的規(guī)劃、新的管理體系,“多規(guī)合一”改革才能釋放出更大的活力。

“一張藍(lán)圖”又是怎樣操作?

  • 海南省“多規(guī)合一”信息數(shù)字化管理平臺銜接了省市兩級審批系統(tǒng),囊括了規(guī)劃符合性檢測、項(xiàng)目監(jiān)管及執(zhí)法等服務(wù),一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目用地與規(guī)劃不符,會向相應(yīng)的主管部門發(fā)出執(zhí)法的派單指令,“誰家的孩子誰抱走”。

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